近日，上海市规划和自然资源局印发《关于支持工业经济发展 加强规划资源要素保障的指导意见(2025版)》（以下简称《指导意见》），首次全面涵盖了上海产业用地规划管理的全周期、全要素、全流程。
2月5日，上海市规划和自然资源局产业处副处长朱万明在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者采访时表示，出台《指导意见》，目的是让企业通过这一个文件，全面了解上海产业用地管理的各方面政策。“以往的管理条款分散在多个文件中，这次我们进行了整合，并针对企业关注的问题，推出了相应的政策突破和创新措施。”朱万明说。
产业用地有效配置是上海推动“五个中心”建设的重要力量。按照“上海2035”总体规划要求，上海将形成“产业基地-产业社区-零星工业用地”三级体系，保障全市产业用地总量。
《指导意见》提出，一方面要加强战略预留区规划管控，储备优质产业用地，对符合规划导向的重大产业项目可按规定启动打开战略预留区。另一方面，要降低企业用地成本、提高审批效率，分类管理规划产业区块外的工业用地，部分现状工业用地可新建、改建、扩建。
储备“大衣料子”
上海是寸土寸金之地，规划产业工业用地不仅关乎实体经济由大到强的蜕变，关乎国土空间开发保护与城镇空间结构优化，还关乎城市品质提升与创新转型。
朱万明介绍，上海产业用地管理突出全球视野、战略思维和系统观念。从大的层面看，要根据“上海2035”总体规划确定的空间布局体系，深化“一主、五城、多片区”的市域产业空间布局，推动国家级开发区、市级开发区、特色产业园区高质量发展。
具体看，比如产业基地要以制造业功能为主，《指导意见》明确产业基地内规划工业用地面积占比不低于70%，严格限制改变用途。确有需要改变的，相关区政府也必须按照“占一还一、就近平衡”原则提出补划方案。
根据《指导意见》，上海要落实产业用地“规储供用” 一体化土地储备新机制，明确围绕重点区域转型发展和产业链生态圈构建，储备“大衣料子”的战略空间，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。
优质产业用地储备的细化举措落实到区，《指导意见》提出各区产业用地储备库容需满足未来2年左右优质产业项目落地。重点地区产业整体转型可通过市、区联合储备方式实施，并争取土地储备专项债券的支持。
新政还明确，对符合规划导向的重大产业项目可按规定启动打开战略预留区。如需对战略预留区控制线作局部优化的，由区政府编制调整方案，经专题论证和报市规划资源局审核后调整。
规范工业用地“改扩建”
企业对工业用地的“改扩建”需求，因行业、规模、发展阶段、地理位置等因素而有所不同，需根据具体情况进行规划。《指导意见》的一大亮点，是聚焦企业发展诉求，明晰规划产业区块外工业用地的差别化支持政策。
朱万明举例，零星工业用地是规划产业区块外规划保留的工业用地，新政明确，企业可依据规划和产业导向在零星工业用地开展新建、改建、扩建。上海还将支持规划未保留但经区政府认定符合“零增地”技术改造标准的现状工业用地，依规纳入零星工业用地管理。
同时，上海将区分城镇开发边界内且未划入战略预留区、战略预留区内、城镇开发边界外等不同情形，明晰“零增地”技术改造路径，保障规划产业区块外现状合法企业正常生产经营需求。
例如，战略预留区内的工业用地，在企业承诺将来配合实施规划的前提下，可新建、改建、扩建。其中，在中心城区、沿长江干流及黄浦江1公里范围以内的，则要经区政府同意。
而城镇开发边界内、战略预留区外的工业用地，则在与近期规划实施不冲突且企业承诺将来配合实施规划的前提下，也可新建、改建、扩建。
降低土地使用成本
土地成本高、产业转型难，是全球制造业绕不开的痛点。此次上海新政则对产业用地采取差异化的供应方式。企业可以选择先租后让、租让结合、长期租赁等用地方式，降低土地使用成本，上海还首次提出对同一产业链的产业项目可组合供应。
新政明确，上海要进一步完善工业用地弹性年期和续期管理，实行“有偿使用合同+产业发展合作协议”协同监管模式。通过合同条款明确约定，明确工业仓储类项目用地增加地下空间开发的，用地企业无需签订补充合同，不增收土地价款。
在地价管理上，上海鼓励各区建立产业用地价格调节机制。明确产业用地土地价款可分期支付，首期按不低于50%的比例缴纳，剩余价款在合同生效之日起一年内全部缴清且不计利息。支持采取分期支付土地价款的企业，在缴纳首期土地价款后开工建设。
新政进一步提升用地审批效率。围绕科技创新策源功能和产业创新发展需求，上海将鼓励支持企业充分利用城市更新政策改建、扩建、新建，对增加有利于创新的项目，依规享受容积率奖励和不用补缴土地出让金等优惠政策。
“拿地即开工”“交地即交证”，近年已在上海成为新风气。新政对此类高效举措予以推广鼓励，提出要完善“一证多验”，推行“竣工即交证”，提升规划资源全流程审批时效，持续优化营商环境。
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